与此同时，对于住宅楼内的民宿纠纷，不少地区受制于上位法规细化不足、基层部门执法边界不清等现实障碍，治理手段往往停留在约谈劝导层面。广东某地今年3月在回应民宿扰民问题时表示：“目前国家和省、市、区各级法律法规尚未对时租日租房的经营性质与准入资质、治安管理标准、消防安全规范等关键维度作详细规范要求”，因“缺乏管理依据，我镇监管过程中难以对时租日租房、民宿进行定位管理”“目前只能开展政策普法宣传”。

在具体实施过程中，住宅楼内民宿的监管权责被拆分到多个部门。如公安机关主要依据《租赁房屋治安管理规定》对短租房开展治安层面的管理，无证经营的违规行为归市场监管部门受理。这就导致同一类问题在不同地区、不同部门的法律适用标准存在明显差异，直接造成群众维权时找不到清晰明确的路径。

毕文强认为，国务院办公厅去年9月下发的《关于进一步加强旅游市场综合监管的通知》明确：文化和旅游部牵头负责旅游市场综合监管的统筹、协调；县级以上地方政府对本区域旅游市场监管统筹协调；同时要求“稳步推进跨部门、跨区域联合检查和执法协作”“发现涉及多部门监管职责的问题线索，及时协同相关部门开展调查”。民宿作为旅游市场的一部分，应据此明确相关负责部门。

但作为牵头部门，文旅部门有其难处。一名相关人士表示，文旅部门对于民宿管理缺乏相应的抓手。“文旅部门没有民宿的审批权，也就没有民宿的基本信息，监管比较困难。”

此外，目前民宿、网约房等概念边界还不清晰，对于住宅楼内的民宿定位，处于模糊地带。若视为旅店业，需取得营业执照、公共场所卫生许可证，通过消防验收、获得特种行业许可证方可经营；视为个人短租房，甚至不需申领营业执照。

今年7月，内蒙古鄂尔多斯市政府在回复市政协提案函中表示，在国家和自治区尚未出台专门法规情况下，因地制宜落实属地管理责任，将民宿和网约房分成几个级别，“房源集中、具备一定规模”的全部纳入旅店业管理，“房源分散、规模较小、不适宜设置前台的”按出租房屋管理。该市民宿从业者李女士告诉记者，她目前经营四五间房的民宿，因为无证处于关闭状态。询问相关部门何为“房源分散、规模较小”，回复说在等方案落地。“政策模糊，落地到执法单位也会是模糊的”，她表示，希望政府部门尽快能有清晰界定。

清晰定位住宅楼内办民宿的性质，建议建立前置登记备案制度

明确民宿的定位，才能明确住宅楼内办民宿的法律性质界定，以及细化其准入门槛与开办条件。浙江旅游职业学院教授章艺介绍，依据2023年2月开始实施的国家标准《旅游民宿基本要求与等级划分》(GB/T41648—2022)国家标准(以下简称“标准”)，旅游民宿是指利用当地民居等相关闲置资源，主人参与接待，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。“主人亲自服务、参与接待是民宿的重要特征。”她介绍。

作为“标准”主要起草人之一，章艺指出，“标准”提出“经营用客房建筑物应不超过4层且建筑面积不超过800平方米。”这一规模要求是基于消防安全考虑，参照当时住建部、公安部、国家旅游局联合发布的《关于印发农家乐(民宿)建筑防火导则(试行)的通知》建村〔2017〕50号文件中“最高4层且建筑面积不超过800平方米”制定的。

而针对“住改商”的执法落实不到位问题，不仅需厘清市场监管、公安、住建、文旅等部门的权责，还要实现跨部门信息共享，建立常态化联合执法工作机制。

西南政法大学民商法学院教授张力建议，建立民宿前置登记备案制度。“此类现象的根本问题在于部分经营性住宿活动长期游离于登记备案体系之外。”他认为，凡以经营为目的、向社会不特定人提供短期住宿的住宅，开业前须提交有利害关系业主同意证明、消防合格证明、治安管理责任书等材料，经备案后方可经营。未备案即属非法经营，由主管部门直接查处，从事后惩处转为事前过滤。“在备案审查中，应当核验房屋结构变动的合法性。涉嫌违规改扩建的，可依据城乡规划法等法规进行处理。”对多次查实非法经营的经营者或产权人可纳入信用记录，限制其再次申请备案。

张力还表示，除了要求物业企业履行发现、劝阻与报告义务，要压实OTA(在线旅游)等网络服务平台的民宿房源前置审核主体责任，要求平台对上架房源的经营资质等核心材料进行实质性核验，拒绝无备案房源上架。